违章建筑存在质量问题能否主张修复费的实务研究

【摘要】根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定,如果系争工程存在质量问题,发包人可以要求承包人承担修复责任。但如果系争工程是一个违章建筑,此时发包人是否还能向承包人主张修复费用?目前的法律尚无明确规定,在司法实践中也存在一定的争议。本文主要通过相关的案例收集与分析,简单梳理目前法院审判中的几种思路。

【关键词】违章建筑、质量问题、修复费

 

在建设工程领域,一般来说,如果系争工程存在质量问题,发包人均可以要求承包人承担修复责任、支付相应的修复费用,《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条、第十条、第十一条均有相应规定。发包人将工程发包给承包人承建,并支付工程款;相应地,作为对价,承包人自应提供经验收质量合格的工程,如果存在质量问题,应承担相应的修复责任、支付修复费用。但如果系争工程是一个违章建筑且存在质量问题,出现质量问题的责任在于承包人,此时发包人是否能向承包人主张修复,由于并没明确的法律规定,在司法实践中也有不同的判例,存在争议,本文通过案例的收集与统计,梳理了目前法院审判中的几种思路。

 

章建筑的定义

根据《城乡规划法》等相关规定,通常认为,违章建筑是指未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设所建造的建筑物、构筑物或其他附着物。

“违章建筑”在法律法规中并没有明确定义, 1988年城乡建设环境保护部发布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则》首次正式使用“违章建筑”。由于当时仅有规章而未有规划方面的法律法规,故称“违章建筑”。随着其后包括《城乡规划法》在内的法律法规的颁布,“违章建筑”严格而言,应当称为“违法建筑”。

从司法角度而言,最高院在《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》中使用了“违法建筑”一词并进行了界定。其第五部分第(二)节“关于违法建筑相关纠纷的处理问题”第21条规定”对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理……”。

本文为方便,遵从习惯仍称“违章建筑”。

 

二、违章建筑存在质量问题能否主张修复费的判例梳理

1、案例简介

关于“违章建筑质量不合格,能否主张修复费”这一问题,笔者经过搜索,在“裁判文书网”,以“违章建筑”、“修复费”、“建设工程”、“民事案由”为关键词,共搜索到23例判决,去除不属于“建设工程施工合同纠纷”以及重复的案例,还剩余12例判决。其中,认为“违章质量不合格,应支付修复费”的有9例,认为“违章建筑质量不合格,不应支付修复费”的有3例。并且,这12例判决中没有最高院的案例。另外,笔者还在“无讼”案例网,搜索到了另外两例认为“违章质量不合格,应支付修复费”。具体案例分析如下:

2、认为“违章质量不合格,应支付修复费”的主要观点:

(1)认为违章应由行政机关作出认定,在行政机关没有作出处理前,支持违章建筑应支付修复费。

【案例1】衢州蓝洋钢结构有限公司与浙江好彩印刷包装有限公司建设工程施工合同纠纷【案号:(2012)衢民重字第5号】

衢州市衢江区人民法院认为:

“讼争工程因未办理建设工程规划许可证,属违章建筑,但违章建筑如何处理(强制拆除或者补办手续而转为合法建筑等)应由行政机关作出决定,故在行政机关尚未作出处理前,原告主张瓦楞生产线厂房拆除损失224903元及简易棚、装车棚、辅助棚的修复造价378319元属合理损失,因确定修复造价所产生的鉴定费46700元、废旧钢材价格评估费1000元,本院予以认定”。

   

【案例2】上海xx包装材料有限公司与浙江xx建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷【(2010)沪一中民二(民)终字第2679号】

二审上海市第二中级人民法院认为:

“现涉案工程经鉴定存在质量问题,屋架已不能满足安全性和正常使用要求,作为承包人宏伟公司理应承担相应的整改修复责任。宏伟公司主张涉案房屋系违章建筑故无需整改,然对于建筑物是否是违章建筑属于相关行政部门认定的范畴,在宏伟公司就该主张未能提供相关依据的情况下,其要求免除承包人的整改修复责任缺乏依据,本院不予采信。”

   

(2)认为发包方既然就工程应支付工程款,那么承包人也应支付相应的工程修复费。

【案例3】谢宏、北京三育青少年文化发展有限公司与熊海阔、熊海超、王宁建设工程施工合同纠纷【案号:(2015)三中民终字第00960号、(2015)高民申字第04156号】

二审北京市第三中级人民法院认为:

本案中,根据涉案工程质量的司法鉴定,涉案工程的地基基础工程和主体结构存在质量问题。虽然涉案工程被认定为违法建筑,但并不影响承包方所应承担的对地基和主体结构予以修复的民事责任。发包方就涉案工程应当支付相应的工程款,生效判决亦以关于工程款造价的鉴定结论为依据判决谢宏、三育公司支付相应的工程款,则承包方亦应当对应承担相应的修复责任。……

熊海阔、熊海超、王宁上诉称以涉案房屋属于违章建筑,随时存在可能拆除的危险为由不同意承担修复责任,于法无据,本院无法支持。

嗣后,王宁、熊海阔、熊海超不服二审判决,向北京市高级人民法院申请再审,认为“涉案工程属于违章建筑,已经被北京市国土资源局确认并行政处罚,责令限期拆除,对限期拆除的违章建筑进行修复没有法律依据。”

但最终,北京高院以同二审法院同样的理由,支持了二审法院的生效判决,驳回了当事人的再审申请。

 

【案例4】青岛坤盛基钢结构有限公司与青岛澳润达橡胶工业有限公司、宫象超建设工程施工合同纠纷【(2016)鲁民再118号】

再审山东省高级人民法院认为:

“根据司法解释第二条、第十三条的规定,双方所签订的合同虽然无效,但坤盛基公司有权主张清偿工程款;澳润达公司仅得就主体结构质量问题向坤盛基公司主张权利,即屋架抗震加固钢结构制作安装部分。坤盛基公司应承担6047.78元的修复费用……”

 

【案例5】张津贤、梁柳心等与梁填灿农村建房施工合同纠纷【(2016)粤06民终4836号】

二审广东佛山市中级人民法院认为:

“梁填灿作为承包人既然必须在工程验收合格的情况下才有权要求按照合同约定支付工程款,则如工程存在质量问题的情况下亦应承担修复的责任,梁填灿以涉案房屋属违法建筑为由拒绝承担修复责任理据不足,本院不予支持。”

 

【案例6】李锋风与张荣达建设工程施工合同纠纷【(2013)佛南法民三初字第656号】

一审佛山市南海区人民法院查明的事实中包括:“2015年1月15日,佛山市南海区安全生产监督管理局作出《现场处理措施决定书》,认定涉讼工程存在以下问题:未办理建设审批手续,擅自加建,且未经竣工验收,第五层楼板的承载能力严重不足。”

关于有关修复费用问题,一审佛山法院认为:

“被告作为承包人向原告作为发包人收取工程款的前提在于确保工程经竣工验收合格,实际上原、被告双方已参照合同约定交收大部分工程价款,故原告请求被告承担修复责任以确保工程经竣工验收合格理据充足。……原告有关修复费用的请求依据充足,本院予以支持。”

 

【案例7】南通顺德电动工具有限公司与高保生建设工程施工合同纠纷【(2016)苏06民终2031号】

二审江苏省南通市中级人民法院认为:

“虽然案涉房屋未取得合法手续,当事人也提供了有关罚没款专用收据,但目前并没有充分证据证明有关部门已经责令当事人将案涉房屋予以实际拆除,案涉房屋仍不排除有可能会取得政府部门的批准手续。……在原审法院已经赋予了无资质的实际施工人参照双方约定取得了工程价款的情况下,实际施工人同样应当参照双方约定对工程质量承担相应的责任……因此,原审确定的3、4、5号楼有关的合理修复费用由高保生承担并无不当……”

   

3、违章建筑要求修复费,法院直接驳回诉讼请求或起诉:

【案例8】南通顾理运输有限公司与李久付、南通锦国建设有限公司建设工程合同纠纷【(2015)通中民终字第02280号】

李久付在本案前向法院起诉要求顾理公司支付工程款,法院作出生效判决,要求顾理公司给付李久付工程欠款1033000元,并支付相应利息,并且李久付已向法院依法申请强制执行。后顾理公司向李久付赔偿因工程质量不合格所造成的损失。

但在本案中,一审如皋市人民法院对原告顾理公司的鉴定申请应不予准许。理由如下:

“……原告没有取得行政规划许可证、未经建筑工程项目审批等行政审批,无土地使用合法审批手续,所建工程系违章建筑。至本案辩论终结前,原告尚未取得上述审批文件。现原告提请质量鉴定,本院难以支持。……原告申请鉴定因质量问题造成的修复费用,对修复费用的鉴定应建立在存在质量问题并能确定责任的前提下,故对修复费用鉴定亦不予准许。”

最后法院驳回了原告的诉讼请求。

二审南通市中级人民法院维持了原判决,认为:

“顾理公司认为案涉工程的相关审批早已办好,因未交纳费用而没有拿到,本院认为交纳费用应为办理相关证照的前置程序,顾理公司没有拿到证照只能视为其没有获得相关审批。案涉工程不能作为取得合法手续的工程进行正常使用,应由相关行政部门予以处理。若案涉工程不能取得相关合法手续,依法应停止建设,也不得再做添附,否则有确认违法建筑合法化之嫌,故顾理公司主张修复目前暂不具备条件,依法不能获得支持;若案涉工程今后能够获得相关审批,顾理公司可以按照法律规定另行主张相关权益。故顾理公司目前主张承包人予以修复并承担费用的主张难以成立,一审驳回其诉讼请求并无不当。”

 

【案例9】兴隆县钟鼓寺旅游开发有限公司与承德市普乐建筑总公司、刘文宝建设工程施工合同纠纷【(2015)冀民一终字第515号】

一审承德市中级人民法院认为:

“钟鼓寺”作为县级文物单位,其建设应取得合法的行政审批手续,包括建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证等工程建设必须具备的有效批准文件。目前,钟鼓寺公司未提交证据证明合同订立前,钟鼓寺公司已取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等审批手续,双方签订的《施工合同》应属无效合同。现钟鼓寺公司要求解除施工合同,支付修复费,给付因工程迟延交工违约金等诉讼请求,无法支持。”

二审河北省高级人民法院认为:

“至本案诉讼,钟鼓寺公司始终未能提交诉争项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等许可文件,不能证明诉争项目已完成合法的行政审批手续,故钟鼓寺公司的起诉不符合起诉与受理的条件,应予驳回。”

 

三、总结

从前述收集的案例中大致看出:

首先,支持“违章建筑存在质量问题应支付修复费用”的法院判例占大多数。其中,认为“发包方既然就工程应支付工程款,那么承包人也应支付相应的工程修复费”似乎是目前的主流判案观点与思路。另外,还有法院认为“违章应由行政机关作出认定,在行政机关没有作出处理前,支持违章建筑应支付修复费”。该观点其实也是赞同了前一种判案思路,只不过加上了前提“在行政机关作出违章建筑的认定之前”。换句话说,背后隐藏的含义可能是如果行政机关做出了违章建筑的认定,那么此时的修复费主张可能不一定被支持。

其次,不支持违章建筑应支付修复费用的案例中占少数,并且可以从这些案例中看出,法院基本上都是以“不能证明系争工程是合法的前提下”,驳回了发包人一方的起诉,有的法院甚至是驳回起诉。也就是说,这些法院对此类案件的立案、判决前提是要行政机关对系争工程作出性质的认定,然后再予以立案、审查。

 

【指导律师点评】

从违章建筑的界定看,指未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设所建造的建筑物、构筑物或其他附着物。该定义基本应无异议。最高院民一庭在《物权法司法解释一理解与适用》一书中认为,违章建筑还应分程序违建和实质违建两种,所谓程序违建,是指建筑物的建造没有总体上违反城市规划,但建造者没有依照一定的程序申请建筑许可;所谓实质违建,是指建筑物已经违反了城市规划,无法通过程序的补正使其成为合法的建筑;在此基础上,进一步认为,违章建筑虽然不具有法律意义上的所有权,但仍具有一定的利益,故违章建筑并非一概不予保护,而是适用《物权法》占有保护制度予以物权保护较为妥当。

从违章建筑的认定主体看,最高院在《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》明确,属于国家有关行政机关的职权范围,应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。

从违章建筑施工合同效力看,由于违章建筑未取得或违反规划许可证,属于违背效力性强制性规定,应属无效。

从上述理解出发,我们认为:

首先,违章建筑所涉及的工程款以及质量问题所涉的修复费用应当均属于合同无效下所产生的损失,均适用无效合同下的过错责任。因此,一般而言,法院如承认发包人需要支付违章建筑工程款(因为未取得或违反规划的过错在于发包人),则相应支持发包人主张修复费用是合理的(因为工程质量问题的过错在于承包人)。当然,如果有证据证明过错双方应分担,则依据过错分担损失。

其次,工程款与修复费用有不同之处:工程款是已经实际发生的损失;而修复费用是不一定发生的,尤其是如果违章建筑已经被行政机关认定需要拆除情况下。对此,我们认为,在违章建筑未被行政机关依法认定拆除之前,修复费用应当予以鉴定;在违章建筑已经被行政机关认定拆除之后,已经无修复之必要和可能,如不启动修复费用鉴定,则应酌情减少工程价款。

 

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指导律师:郦煜超  撰稿人:洪玉霞

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责任编辑:蒋成嘉

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